原 文

新《土地管理法实施条例》

第三十七条国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。

【资料图】

鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

释义：本条是关于集体经营性建设用地入市条件的规定。

01

关于规划先行

农村集体经营性建设用地入市，必须遵循规划先行的原则。为此本条第一款即明确：国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划分为五级，主要是国家、省、市、县和乡镇级。同时，市、县和乡镇要编制详细规划，详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。新修正的《土地管理法》对国土空间规划的法律地位作出明确规定：“国家建立国土空间规划体系”“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”。

目前，各地正在抓紧编制国土空间规划。在国家、省、市、县和乡镇五级国土空间规划中，乡镇国土空间规划应当成为统筹镇域范围内集体经营性建设用地入市的重要平台。由于村庄规划属于详细规划，不能做到全覆盖，而乡镇国土空间规划有利于打破村与村之间的界限，调整优化土地利用布局，实现集体经营性建设用地的最优配置。正如20世纪80年代国有土地有偿使用制度改革带动了城市规划的快速发展和转型重构一样，集体经营性建设用地入市也必将深刻影响正在建构中的乡镇国七空间规划。

一是集体经营性建设用地入市迫切需要加速乡镇国土空间规划的编制。新修正的《土地管理法》将人市的条件明确为“土地利用总体规划城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”。目前正在编制的国土空间规划将按照“多规合一”模式，将土地利用总体规划和城乡规划整合为国土空间规划。这意味着集体经营性建设用地入市，必须以乡镇国土空间规划确定的土地利用布局和用途为前提。原来的乡镇土地利用总体规划虽然实现了全覆盖，但规划重点主要放在了耕地保护方面，对建设用地的管控比较粗线条，仅给出规模和范围管控要求，没有明确用地性质，更没有对存量集体经营性建设用地的边界规模、权属等进行规划。在城乡规划方面，一方面，乡镇总体规划尚未实现全覆盖，详细规划覆盖面积更小；另一方面，规划编制的重点放在了乡镇驻地，对于建设用地没有全域整体管控，更没有在权属上区分国有和集体建设用地。国土空间规划要摒弃城乡对立分割的旧观念，以城乡融合一体发展为追求目标。要改变过去重“物”轻“人”、重“建设”轻“生态”、重“村庄”轻“农业”、重“技术”轻“政策”的导向，全面拓展国土空间规划的内涵，以涵盖城乡生态保育、城乡空间重塑、城乡产业共荣、城乡设施对接和城乡文化融合等内容。乡镇国土空间规划还应当转变以城市为主导的土地配置思路，重新认识乡村和乡村的经济活动，改变对乡村功能的单一化定位，在新的城乡关系下对乡村定位和功能清晰认知把城市化的思维转为城乡两个空间共同、差异化发展思维。对乡村经济活动的规划应当由单一的农业生产的普遍观念转向复杂化，复杂的乡村经济活动是乡村产业发展与农民收入的保障。总体来说，对于集体经营性建设用地人市，乡镇规划具有很大的调节管控能力。

二是集体经营性建设用地将成为乡镇规划的重要内容。由于本轮国土空间规划对于建设用地规模采取紧约束，同时指标分配自上而下层层传导，乡镇级建设用地总量将会非常紧张。绝大部分乡镇建设用地将面临零增长或负增长，国土空间规划只能在盘活存量建设用地上做文章。在乡镇国土空间规划编制中，要对国有建设用地和集体建设用地的结构进行合理的配置，要按照节约集约的原则优先鼓励盘活存量集体建设用地，通过加快集体建设用地入市解决新增建设用地需求。鼓励集体经营性建设用地直接入市，既有利于盘活存量低效集体建设用地，又有利于保障既有土地使用者的合法权益。另外，除存量集体经营性建设用地外，新修正的《土地管理法》在符合规划、用途管制的前提下也允许增量集体经营性建设用地入市，这将进一步提高乡镇挖潜低效存量宅基地和集体公益性建设用地的积极性，为乡镇新兴产业植入创造条件。集体经营性建设用地应当成为乡镇建设用地供给的主要来源。在乡镇国土空间总体规划编制过程中必须加强存量和增量集体经营性建设用地调查研究，并将其作为重要的规划内容。

三是乡镇国土空间规划编制中要平衡好各方利益。国土空间规划要体现国家意志和底线控制要求，在乡镇国土空间规划中如何处理存量集体经营性建设用地，既取决于上位规划的管控要求，也取决于现有主体的利益博弈，只有通过乡镇国土空间总体规划的编制过程优化才能平衡多方诉求，确定集体经营性建设用地入市的范围。立足于国家建立国土空间规划体系的总体要求，乡镇级国土空间规划需要落实上位规划提出的三条控制线，即生态红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，同时要优化布局、完善落实国家乡村振兴战略的相关要求，在乡镇国土空间规划编制中，必须兼顾国家政策导向和既有权益者诉求，这样才能使国土空间规划具有一定的可操作性。

02

关于规划管控

集体经营性建设用地入市，必须符合用途管制的要求，为此，本条第款规定，国土空间规划要依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。也就是说，乡镇国土空间规划要对集体经营性建设用地实行规划管控。根据国家对国土空间规划体系的总体设计，结合集体经营性建设用地入市试点地区经验，乡镇国土空间规划应当从总体规划、专项规划和详细规划三个层面完善对集体经营性建设用地入市的规划管控。

一是关于乡镇国土空间总体规划。乡镇国土空间总体规划是乡镇层面的法定规划，在新修正的《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市的背景下，编制乡镇国土空间总体规划必须开展集体经营性建设用地专题研究，确定集体经营性建设用地入市的规模和布局。

二是关于乡镇国土空间专项规划。依据乡镇国土空间总体规划，结合国民经济和社会发展规划，按照五年一周期，以专项规划形式编制集体经营性建设用地实施方案。专项规划的主要内容是确定集体经营性建设用地入市规模、用地来源和空间布局，为年度实施计划的制定提供依据

三是关于乡镇国土空间详细规划。按照土地用途管制的要求，自然资源主管部门必须出具农村集体经营性建设用地入市的规划条件。为确保集体经营性建设用地顺利人市交易，必须完善集体建设用地详细规划编制工作。

乡镇国土空间规划是保障和推动集体经营性建设用地上市的重要政策工具，应在总体规划、专项规划和详细规划三个层次开展规划研究和编制工作。在编制实施中，要体现两个大的原则：一是建设用地总量控制原则。集体经营性建设用地人市，是新修正的《土地管理法》的重大制度创新，但一定要正确理解创新的重要意义。改革的目标是实现集体建设用地与国有建设用地同权同价，破除城乡二元体制，改革的目标不是让农村变为城市，让建设用地遍地开花。所以，在乡镇国土空间规划编制中，要把控制建设用地总量作为一条必须遵循的基本原则并贯穿始终，不能把集体经营性建设用地入市作为扩大建设用地规模的借口。二是节约集约用地的原则。十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地是我国的基本国策允许农村集体经营性建设用地入市，就是要把农村闲置、废弃的建设用地盘活利用，满足乡村振兴和中小企业的用地需求。乡村建设用地大多存在散、小、碎的特点，要通过集体经营性建设用地入市改革促进土地综合整治。要严格耕地保护、守住绿水青山，对非农用地立足盘活存量，通过开展农村宅基地、工矿废弃地及其他存量建设用地复垦，合理安排新建区块，为农村第一、第二、第三产业融合发展和城乡融合发展提供土地要素保障，努力优化增量。乡村发展用地也要坚持节约集约利用。

03

关于乡村重点产业和项目使用集体土地

根据本条第二款的规定，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地，这是实施乡村振兴战略的重要举措。乡村振兴战略的总体要求就是坚持农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，推动城乡融合发展，推进农业农村现代化。要实现这些要求和目标，必须引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农村流动。根据新修正的《土地管理法》的规定，农村集体经济组织兴办乡村重点产业和项目，可以采取以下方式取得建设用地使用权：一是依照《土地管理法》第六十条的规定，直接使用集体建设用地；二是以土地使用权入股、联营方式共同举办企业，使用集体建设用地使用权；三是农村集体经济组织以外的单位在农村兴办乡村重点产业和项目的，可以通过集体经营性建设用地入市的方式取得集体建设用地使用权，而且《土地管理法实施条例》鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。乡村重点产业和项目涉及占用耕地等农用地的，应当依法办理农用地审批，必须符合规划和计划。

本文选自《新<土地管理法实施条例>释义》，魏莉华著

来源：自然资源讲堂